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Tribune |
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Des solutions à l'echec du Cycle de Doha
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Par Bertrand Munier,
chef économiste de momagri |
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Du dernier échec de Doha doit naître une réflexion et surtout une résolution nouvelles. Le Mouvement pour l'Organisation Mondiale de l'Agriculture (Momagri) propose ses solutions.
Le dernier échec du « round de Doha »2 , en juillet dernier, est largement imputable à la question des échanges agricoles. Une nouvelle fois, le débat sur l'organisation des échanges agricoles internationaux a montré que, quelle que soit la vision que l'on ait de la mondialisation, l'agriculture mérite un traitement à part. Cette spécificité de l'agriculture n'est pas une pétition de principe, mais se justifie par des caractéristiques économiques précises, dont l'oubli explique en partie l'échec des négociations.
C’est pourquoi, à l’heure où le cycle de Doha est de plus en plus remis sur le devant de la scène, sous prétexte de fournir une solution rapide à la crise, il convient de ne pas avoir la mémoire trop courte ; et plutôt que de s’engouffrer dans un nouveau jeu de négociations accélérées, mieux vaut s’interroger sur les causes et significations profondes des échecs précédents. Car l’on s’apercevra alors que l’agriculture est un secteur stratégique et spécifique, qu’il est essentiel de sortir des négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
C’est tout l’enjeu de la réflexion offerte par le modèle de l'économie mondiale MOMAGRI3, qui, focalisé sur l'agriculture, suscite une adhésion internationale croissante. On en présente les grands traits ici.
Les modélisations en usage de l'agriculture et les dangers de la vulgate de Doha
Le temps où les négociations agricoles décisives se déroulaient exclusivement à Bruxelles est révolu. Que l'on regrette ou que l'on approuve le processus de mondialisation, il faut compter dès à présent avec le Brésil, l'Inde, la Chine, l'Ukraine et la Russie, pour ne mentionner que quelques-unes des puissances agricoles d'aujourd'hui, auxquelles d'autres viendront peut-être s'ajouter demain. Il faut donc prendre du recul, sortir des aspects étroitement techniques des P.A.C. successives et élargir le débat.
De la même façon, le temps où les négociateurs s'appuyaient sur leurs seules intuitions est derrière nous. La complexité du système de production et des échanges de produits agricoles et agroalimentaires exige que les négociateurs soient aidés de modèles économiques qui agissent comme autant d'amplificateurs puissants des connaissances. Ils aident les négociateurs à mieux saisir les conséquences des mesures d'organisation des marchés ou de politique économique en discussion. II est donc très important de comprendre que l'utilisation de modèles économiques conditionne pour une bonne part la nature, la qualité et les chances de réussite des propositions que soutiennent les négociateurs européens mais aussi, pour une part non négligeable, le rapport de forces dans lequel l'Europe se trouve avec les autres pays.
L'Europe n'a pas disposé jusqu'ici de modèle d'équilibre économique général mondial ni de modèle équivalent qui lui soit propre. Elle n'a pu s'appuyer que sur des modèles d’équilibre partiel4 permettant par exemple d'analyser l'impact sur le prix du lait de telle ou telle disposition de politique économique européenne. D'autres négociateurs ont été mieux armés. Non seulement l'audience des arguments que les Européens ont souhaité faire valoir en a été amoindrie, mais cela a engendré une triste dépendance : en effet, les conséquences des propositions faites de part et d'autre lors du cycle de Doha ont souvent été chiffrées à l'aide de modèles produits par des instituts étrangers à l'Europe !5
Un modèle n'est jamais une « maquette de la réalité », contrairement à ce qu'on lit souvent. C'est une représentation du monde sélective par définition (sinon il serait tellement complexe qu'il en deviendrait inutilisable). Un modèle reflète donc la hiérarchisation des préoccupations et des valeurs de ses auteurs. Utiliser ceux que d'autres ont élaborés implique donc d'accepter les valeurs sur lesquelles ceux-ci se sont appuyés, avec des conséquences économiques et sociales tangibles. Une telle dépendance culturelle véhicule une forme subtile de « persuasion clandestine ». Pour toutes ces raisons, il est urgent, notamment à l'approche de 2013, que l'Europe réagisse et se dote d'un modèle propre, s'écartant du conformisme des démarches existantes, comme on l'explique ci-dessous.
Le mouvement MOMAGRI et le modèle du même nom que nous sommes en train de finaliser procèdent de cet ensemble de réflexions. Un rapport de février 2006 sur les principaux modèles utilisés internationalement6 a pu faire ressortir la pauvreté de la conception d'ensemble de la quasi-totalité de ces modèles – l'expression de « pensée unique » n'est pas déplacée ici. Les producteurs agricoles, avec l'Etat en toile de fond, y sont décrits comme une sorte d'industrie légère comme on la connaissait au XIXème siècle, dans un monde stable et irénique où révolution des prix et des quantités se ferait sans heurts, à l'image de la manufacture d'épingles d'Adam Smith. Mais alors, pourra-t-on se demander, que fait-on dans ces modèles de la nécessité d'anticiper pour les agriculteurs en face de prix extrêmement volatils ? – Elle est ignorée. Mais l'incertitude qui préside à la formation de ces anticipations, la psychologie du risque des agriculteurs et son rôle dans la décision de production ? – Aucune de ces considérations n'intervient jamais dans ces modèles. Alors peut-être le rôle des règles de la propriété intellectuelle et de l'innovation semencière et agricole ? – Les modèles en question n'en rendent pas compte. Mais au moins, interrogera-t-on encore, le rôle de la dépendance aux importations alimentaires et un compromis rassurant à rechercher sans doute à cet égard sont-ils abordés ? – On n'en fait pas même mention. Les influences asymétriques de certaines régions sur les prix ? – On ne se demande même pas pourquoi il faudrait s'en préoccuper. Les liens avec l'environnement ? – Ils sont à peine mentionnés, pas modélisés. Etc.
Ces simplifications abusives, alors que les marchés agricoles sont en fait des systèmes complexes, conduisent à choisir des politiques économiques qui n'obtiennent pas les résultats recherches, toujours inefficientes (les coûts payés sont excessifs eu égard à ceux des résultats qui peuvent être obtenus, ce qui constitue une perte nette pour la population). Elles conduisent même parfois à organiser le marché de façon complètement contradictoire avec les objectifs affichés (on obtient alors l'effet exactement contraire de celui que l'on espérait obtenir).
Ces réflexions sont généralisables à l’étude de nombreux marchés caractérisés par une financiarisation importante. Une telle financiarisation implique que l’on s’écarte de la sacro-sainte notion d’équilibre dans laquelle offre globale = demande globale à chaque période et dans tous les secteurs. Elle implique de modéliser les comportements des acteurs devenus importants que sont les investisseurs à court terme, dont les motivations sont parfois purement spéculatives, et dont la demande ne saurait être assimilée à celle des demandeurs finals de biens agricoles. Une telle financiarisation implique que nous tenions compte d’une rationalité limitée des comportements d’acteurs au milieu d’un univers hautement incertain, ce qui implique des anticipations parfois hétérogènes d’acteurs nécessairement hétérogènes par leurs façons de voir le monde au-delà de leur seul patrimoine.
Les politiques d’injection de ‘liquidités de secours’ suivies depuis trente ans par les banques centrales (merci M. Greenspan !) et les carences des autorités de régulation financière qui ont laissé se développer les instruments et les comportements qui ont conduit à la crise grave que nous connaissons aujourd’hui trouvent leur origine dans ces faiblesses graves des modèles financiers7 autant que dans l’appât du gain tendu aux investisseurs privés depuis trente ans. Il importe de comprendre que des faiblesses au moins aussi graves caractérisent les modèles agricoles internationaux. La vulgate de Doha conduirait, si elle venait à être mise en œuvre à une crise dont nous n’avons vraiment pas besoin, avec des conséquences plus dramatiques encore sur l’alimentation des populations les plus faibles.
Dans cette ignorance coupable des faits d'observation constante, la vulgate économique reprise par l'OMC tient en effet que la suppression de quasiment toutes les aides, de quasiment tous les tarifs douaniers, l'ignorance des accords préférentiels, un cours très libre laissé aux accords de propriété intellectuelle en matière de nouveaux produits (dans l'agriculture semencière, la biologie végétale, la pharmacie, etc.) devraient conduire au plus près de l'optimum économique, augmentant ainsi le bien-être de l'ensemble des consommateurs mondiaux à travers des prix agricoles graduellement stabilisés et les plus bas possibles... D'où les affirmations de la Banque Mondiale depuis 1995, puis celles de l’OMC, reprises avec bien peu de précaution par nombre d'hommes politiques8, selon lesquelles l'ouverture des marchés agricoles que l'on vient d'évoquer suffirait à améliorer le sort des plus démunis, à stabiliser les prix aux niveaux les plus bas possibles et à accroître le pouvoir d'achat des plus pauvres. Or, un quart de siècle d'efforts considérables dans ce sens conduisent à constater que ces recettes - qui ont produit dans l'industrie et dans certains types de service (transport Aérien, p. ex.) bien des effets positifs escomptés - ont conduit, dans le domaine agricole, à l'opposé des objectifs visés : les prix sont de plus en plus volatils, l'incertitude plus grande que jamais, des émeutes de la faim ont fait leur apparition dans un grand nombre de pays, les plus pauvres étant encore plus pauvres ! Au-delà des péripéties locales ou interpersonnelles abondamment commentées dans la presse, c'est dans cette méconnaissance de la spécificité et de la complexité des marchés agricoles qu'il faut chercher les raisons du dernier échec des négociations du cycle de Doha. Loin d'être le cycle du développement qu'il souhaitait être, Doha aura été le cycle des illusions. Nos leaders politiques vont-ils maintenant signer un accord fondé sur des illusions ? Ou s’agit-il de ‘sauver la face’ d’un cycle qui n’affiche pas son vrai visage, comme on l’a déjà dit ?
Réduire la volatilité des prix agricoles et coordonner des politiques de développement durable
Au printemps 2008, on se félicitait des niveaux élevés atteints par les prix agricoles, que personne ne semblait avoir anticipé. D'aucuns se réjouissaient déjà de cette aubaine providentielle, les prix agricoles devant, à leurs yeux, rester définitivement stables à ce niveau élevé. Plus aucune politique agricole ni subvention ni droit de douane d'aucune sorte ne serait donc plus nécessaire pour l'agriculture, et les gourous de tout poil promettaient un avenir radieux pour le monde. Il se serait en quelque sorte agi d'une nouvelle illustration de la « fin de l'Histoire » chère à Fukuyama.
On notera en passant la légèreté de nos haruspices modernes : on avait promis hier encore les prix les plus bas, comme on vient de le rappeler, et l'on se réjouissait aujourd'hui des prix élevés obtenus ! Le grand public perçoit à juste titre cela comme des incohérences qui ruinent la confiance dans les élites. Depuis quelques mois, les faits montrent que nous avions eu raison de mettre en garde contre la croyance fausse que les prix allaient évoluer à un niveau désormais élevé.
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Graph. 1 : Simulations version intermédiaire de Momagri, marché international : Un scénario 2001-2010, secteur céréalier agrégé. Notons que l’observation réelle a permis d’observer une volatilité plus importante entre 2003 et 2007 que celle qui apparaît dans ce scénario. D’autres scénarios ont restitué plus fidèlement les conditions effectivement observées à ces dates. Il ne s’agit ici que d’un exemple suggestif des comportements du marché céréalier.
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La réalité est, plus simplement, que les prix agricoles connaissent une volatilité accrue (Graph. 1) - et il est bien imprudent d'affirmer qu'on ne retrouvera pas les niveaux du passé de ces mêmes prix, même s'il est vrai que la demande de consommation finale alimentaire devrait s'accroître sur le long terme, en raison de l'accès au marché des populations les plus démunies. Cet accès au marché ne se fera lui-même pas sans à-coups, comme en atteste la crise actuelle, à moins que les politiques de développement – création d'infrastructures dans certains pays peu développés, organisation des échanges internationaux comme on le suggère ci-dessous - assurent une limitation de cette volatilité, un taux d'investissement plus élevé et une croissance plus confiante. L'agriculture et la production de matières premières constituent pour l'heure une part essentielle de la formation des richesses dans nombre de pays en développement9. Contrairement au modèle de marché simple et parfait que véhicule la vulgate déjà évoquée, les marchés agricoles, à la différence d'autres marchés, ne trouveront pas seuls la voie de cette stabilisation. Ceci tient en effet aux spécificités de ce que l'on peut assimiler à une structure (« macrostructure ») des marchés agricoles10.
Une « macrostructure » de marché caractéristique de l’agriculture
L'agriculture est en effet spécifique en cela qu'elle est l'unique secteur à rassembler l'ensemble des quatre caractéristiques suivantes :
1) Une fois les décisions de mise en production prises, un aléa naturel intervient de façon substantielle, parfois décisive, pour les résultats de campagne. C'est l'aspect le plus anciennement connu sur le sujet, qui résulte d'ailleurs de l'expérience immédiate depuis que l'agriculture existe.
2) Les chefs d'entreprise agricole doivent prendre leurs décisions dans un environnement fortement incertain, notamment eu égard à la volatilité des prix. Celle-ci, contrairement à une analyse très répandue, ne se confond pas avec l'aléa naturel que l'on vient d'évoquer. Les historiens montrent en effet que, si cette confusion pouvait être admise au Moyen-âge et jusqu'au milieu du XIXème siècle, il n'en va plus de même de nos jours. L'une des raisons majeures de ce changement tient bien entendu au développement des moyens de transport et de conservation des produits agricoles. Mais ce facteur aurait dû rendre les prix agricoles moins instables. Si c'est l'inverse qui s'est produit, c'est que d'autres sources d'incertitude touchent le monde agricole.
3) Les chefs d'entreprise agricole doivent prendre des décisions de gestion irréversibles et se distinguent par là à la fois de l'industrie, des services et des secteurs de matières premières non agricoles. Tous ces secteurs peuvent adapter graduellement leur offre à révolution de leur information au cours du temps, l'agriculteur ne le peut pas de façon significative.
4) Les produits agricoles ne servent pas qu'à satisfaire une demande finale et des demandes d'utilisations intermédiaires d'autres secteurs, mais constituent aussi et en même temps les supports de transactions financières importantes, à caractère souvent spéculatif. L'interaction entre politique monétaire et financière et volatilité des prix agricoles est plus forte qu'on ne le pense le plus souvent. Dans un monde peu régulé, il faut bien comprendre que les demandes qui résultent de ces transactions ont un effet sur la détermination du niveau des prix qui est extrêmement important (et qui explique une part substantielle des fluctuations de ces dernières années), alors qu'aucun des modèles précédemment cités ne modélise ces aspects de la question.
Le modèle MOMAGRI a donc entrepris de représenter l'agriculture au sein de l'économie mondiale en tenant compte de cet ensemble de spécificités. Pour préserver une relative transparence et un caractère opérationnel du modèle, on a conçu une architecture modulaire, comportant, autour d'un modèle d'équilibre général calculable « relativement classique », plusieurs modules représentant les phénomènes oubliés dans les modèles actuellement utilisés et que l'on a rappelés ci-dessus. Il s’agit donc d’un modèle complexe d’équilibre d’ensemble macroéconomique/déséquilibres partiels microéconomiques agricoles, incorporant la plupart des éléments manquants dans les grand modèles officiellement utilisés jusqu’ici.
Il faut aujourd'hui restaurer la confiance, parler vrai et modéliser l'observation. Il ne faut pas donner à penser que la baisse du prix du pétrole et des matières premières agricoles dans le courant de l'année 2008 soit seulement due à la baisse de la consommation finale des utilisateurs. Et nous ne connaissons pas la répartition entre les deux types de demande. Il n'existe sur les marchés agricoles qu'une demande d'ensemble, exprimée par les utilisateurs finals et par les opérateurs financiers, d'une part ; d'autre part et surtout, les spécificités de ces marchés impliquent une volatilité des prix. Et les hausses précédentes ne s'expliquent pas par la seule hausse de la demande finale, mais par des causes similaires. L'incertitude des marchés agricoles est en partie endogène.
Le domaine géographique du modèle MOMAGRI est mondial. Il s'agit donc d'un défi relevé par la recherche économique privée d'intérêt général. Un prototype (plus de 6.000 équations) comportant 4 zones dans le monde, 20 secteurs économiques (dont 7 secteurs agricoles et 4 secteurs agroalimentaires) et un module « volatilité du marché international » (portant sur 5 des 7 secteurs agricoles) a déjà « tourné », avec un outillage un peu artisanal, en mars 2008. L'une des simulations obtenues pour les céréales et grandes cultures sur la base des données agrégées de l'année 2001 et dans l'hypothèse d'une libéralisation accrue à compter de la mi-2008 correspond d'ailleurs assez bien à l’évolution constatée jusqu'à la fin de 2008 (sinon qu’elle révèle une volatilité un peu plus marquée que celle que l’on a observée, du fait du scénario « réalisation Doha à 70% supposé prendre place à partir de mi-2008, alors qu’il ne s’est pas produit), à savoir une baisse des prix des céréales et grandes cultures d'environ 55% en quelques mois. Une version plus complète et plus automatisée du modèle, conservant les mêmes 20 secteurs économiques mais découpant 10 zones dans le monde a été élaborée et a produit récemment (mars 2009) des simulations plus circonstanciées, tenant compte de scénarios plus nombreux. Quel que soit le scénario retenu, une observation reste constante : la libéralisation complète accroît la volatilité.
Le monde de demain et l'agenda de la communauté internationale
Dans le monde de demain, l'agriculture constituera une activité stratégique de premier niveau, au même titre que d'autres matières premières et que l'énergie. Mais les règles du marché libre ne sont pas partout respectées, pas davantage que celles de la démocratie, et elles le seront très probablement moins encore dans le monde de demain qu'elles ne l'ont été dans les cinquante dernières années. Retenons la leçon des crises pétrolières : n'attendons pas la première crise pour apprendre à vivre dans un tel environnement ! L'idée des échanges internationaux de biens et services que nous nous sommes forgée depuis le XVIIIème siècle, impulsée par Turgot ou Smith, est certes admirable, mais ne reflétera sans doute pas la réalité des échanges à venir. La recherche d'un optimum de dépendance économique dans certains secteurs au moins devient ainsi une bonne question à se poser, et la réponse sera probablement circonstanciée, même en utilisant les simples critères de l'efficience. La négociation sera, au mieux, amenée à prendre le pas sur l'échange pur de marché. Quels objectifs viser alors ?
Des autorités responsables devraient se donner pour but, sans attendre, de réduire la volatilité des prix agricoles dans chaque grande région du monde et de rendre en même temps possible un libre jeu des échanges à l'intérieur de contraintes à déterminer de façon négociée pour un ensemble d'instruments de politique économique et monétaire (droits de douane, taux de change, politiques monétaires, politiques d'aide aux infrastructures,…). C'est à ce prix que la planète pourra se nourrir. Un tel objectif ne saurait se confondre avec les projets actuels de l'OMC, par ailleurs méritoires pour l'industrie et les services. L'organisation qui prendra demain la suite du GATT d'hier et de l'OMC d'aujourd'hui devra par conséquent avoir une compétence limitée à ces dernières activités. Pour ce qui touche à l'agriculture, un organisme spécifique devrait être en charge, avec des objectifs de l'ordre de ceux que l'on vient d'évoquer. Une telle organisation mondiale de l'agriculture reste à définir de façon précise. C'est un défi de première importance pour le monde de demain.
Bertrand MUNIER
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1 L’essentiel du contenu de cet article reprend en l’actualisant l’article publié dans « France-Forum » n°31, de septembre 2008. Il est en effet frappant que l’actualité récente ait confirmé les propos tenus dans l’article cité. Merci à la rédaction de France-Forum de nous avoir donné son aimable autorisation.
2Cycle de négociations commerciales internationales animé par l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) depuis 1994 et ainsi nommé d'après la ville dans laquelle il a été initié.
3Mouvement pour l'Organisation Mondiale de l'AGRIculture, 5, rue Saint Germain l'Auxerrois, 75005 Pans.
4On parle d'équilibre partiel lorsque I’analyse est effectuée par secteur sans considération des liens entre les divers secteurs. Par exemple le secteur des boissons alcoolisées est étudié séparément des autres secteurs économiques. Les limites d'une telle analyse sautent aux yeux. En particulier, on peut être conduit à des conclusions incompatibles avec l’évolution de l’ensemble de l’économie, sans s’en apercevoir.
5Il est même arrivé qu’un même institut étranger conseille sur tel ou tel point plusieurs délégations à la fois, percevant des rémunérations conséquentes de chacune d’entre elles alors que celles-ci peuvent très légitimement avoir des intérêts différents.
6Cf. « Les modèles au banc d’essai », par Nicolas Drouhin, Bertrand Munier et Michel Trommetter, Momagri, février 2006.
7 Le lecteur ayant bénéficié d’une initiation minimale à l’analyse économique – celle qui fait cruellement défaut dans le pays de France – pourra lire avec grand intérêt l’ouvrage de mes collègues H. Bourguinat et E. Bryis, L’Arrogance de la Finance, paru début 2009 aux éditions La Découverte.
8Les économistes auraient-ils dû avertir les hommes politiques des hypothèses terriblement restrictives sur lesquelles 9 leurs modélisations s’appuyaient ? Quoi qu’il en soit, ceux-ci ont été conduits à recommander (et parfois à pratiquer) des politiques inadéquates du fait de leur ignorance – volontaire ou non – des hypothèses en question.
9 On ne vise pas seulement ici les pays les moins avances : si la bourse de Moscou a chute de près de 30% entre fin mai et début août 2008 (un rythme équivalant à 85% de baisse annuelle, plus qu'un krach !), c'est moins en raison des évènements internationaux (l'affaire de la Géorgie n'est intervenue qu'après) qu'en raison du fait qu'une fraction conséquente des titres cotés sur ce marché boursier touche aux matières premières.
10Notre terminologie sur ce point a évolué du fait de nos recherches depuis septembre 2008 et nous réserverons désormais le terme de « microstructure » à l’organisation des transactions de marché, conformément à l’usage le plus répandu dans la profession. Nous n’entrerons pas, dans le cadre limité de cet article, dans cet aspect très important de la microstructure retenue par le modèle Momagri. |
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